小序：

　　自中央在基础设施领域力推PPP以来，随着政策性指导文件的出台和树模项目的推广宣传，PPP项目的落地效果逐步展现。但受制于PPP前期流程过长、PPP财务遭受能力论证限制要求等缘故原由，PPP项目落地的压力依然很大。与此同时，在目今的投融资体制刷新以及政府购置效劳刷新配景下，中央也相继出台有关政府购置效劳的多则政策性文件，该等文件关于政府购置效劳的流程划定相对简朴，而在政府购置效劳与PPP之间的关系层面又缺乏顶层设计指导，由此，针对短期内难以按PPP模式实验的基建项目，不少地方泛起了以“政府购置效劳”之名、行垫资施工及变相融资之实以规避PPP羁系要求的征象。笔者基于对政府购置效劳以及PPP相关政策文件的明确，围绕与基础设施建设相关的政府购置效劳保存的问题以及应对建议特撰写本文，以供相关方借鉴参考。”

　　一、对政府购置效劳现行政策的准确明确

　　(一)政府购置效劳相关政谋划定

　　1、《关于政府向社会实力购置效劳的指导意见》(国办发96号)

　　国务院办公厅于2013年9月26日公布《关于政府向社会实力购置效劳的指导意见》(国办发96号)划定：“地方各级人民政府要团结外地经济社会生长状态和人民群众的现实需求，因地制宜、起劲稳妥地推进政府向社会实力购置效劳事情，一直立异和完善公共效劳供应模式，加速建设效劳型政府”。继党的十八大之后，新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共效劳作出重大安排，并出台前述指导意见，明确要求在公共效劳领域更多使用社会实力，加大政府购置效劳力度。

　　2、《关于印发<政府购置效劳治理步伐(暂行)>的通知》(财综96号)

　　凭证党的十八届三中全会精神以及国办发96号划定，财务部、民政部、工商总局于2014年12月15日宣布《关于印发<政府购置效劳治理步伐(暂行)>的通知》(财综96号)，通知对购置效劳的相关主体、效劳事项与目录治理、购置方法和流程、预算和财务治理、绩效羁系等内容作了周全划定，进一步加大政府购置效劳力度。

　　3、《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房刷新及配套基础设施建设有关事情的意见》(国发37号)

　　国务院于2015年6月25日宣布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房刷新及配套基础设施建设有关事情的意见》(国发37号)， 意见提出，推动政府购置棚改效劳，关于购置效劳主体、购置效劳资金泉源、购置效劳规模等事项作了划定，其中明确将棚改征地拆迁效劳、公益性基础设施建设内容纳入棚改效劳购置规模。意见还同时提出要起劲推广特许谋划等种种政府与社会资真相助(PPP)模式在棚改项目中的应用。

　　4、《国务院办公厅关于推进都会地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)

　　国务院办公厅于2015年8月3日出台《国务院办公厅关于推进都会地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)，意见指出，地下综合管廊建设项目应立异投融资模式，推广运用政府和社会资真相助(PPP)模式，通过特许谋划、投资津贴、贷款贴息等形式，勉励社会资源组建项目公司加入都会地下综合管廊建设和运营治理。意见虽没有明确提及综合管廊项目可以接纳政府购置效劳方法实验，但在融资章节提出，勉励金融机构起劲探索购置效劳协议预期收益等担保立异贷款营业。

　　5、《国务院办公厅关于推进海绵都会建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号)

　　国务院办公厅于2015年10月11日出台《国务院办公厅关于推进海绵都会建设的指导意见》( 国办发〔2015〕75号)，意见要求海绵都会建设项目应立异建设运营机制，区别海绵都会建设项目的谋划性与非谋划性属性，建设政府与社会资源危害分担、收益共享的相助机制，接纳明晰谋划性收益权、政府购置效劳、财务津贴等多种形式，勉励社会资源加入海绵都会投资建设和运营治理。

　　6、《关于规范土地储备和资金治理等相关问题的通知》(财综4号)

　　财务部领土资源部中国人民银行银监会于2016年2月2日宣布的《关于规范土地储备和资金治理等相关问题的通知》(财综4号)，通知将土地储备相关的拆迁安顿赔偿效劳以及前期开发相关的基础设施建设等事项纳入政府购置效劳规模。

　　7、《关于推进交通运输领域政府购置效劳的指导意见》(财建34号)

　　财务部、交通运输部于2016年3月9日宣布的《关于推进交通运输领域政府购置效劳的指导意见》(财建34号))，意见将农村公路建设与养护、政府收费还贷(债)高速公路效劳区谋划治理等事项均纳入政府购置效劳规模。

　　8、《关于深化投融资体制刷新的意见》

　　中共中央国务院于2016年7月5日宣布《关于深化投融资体制刷新的意见》划定，地方政府可以通过政府购置效劳等方法在交通、环保、医疗、养老等领域，通过单个项目、组合项目、连片开发等多种形式扩至公共产品和效劳供应。

　　由于版面所限，有关政府购置效劳的更多文件不再逐一枚举。

　　(二)对目今政府购置效劳的明确

　　1、经济新常态下政府购置效劳原有的内在与外延应响应调解以应对客观形势转变。

　　凭证《关于深化投融资体制刷新的意见》等文件精神，在“企业为主，政府指导”的投融资体制刷新以及“应买尽买”的政府购置效劳刷新的配景下，基于立异和完善公共效劳供应模式、加速建设效劳型政府的刷新目的需要，政府购置效劳已从古板意义上的基本公共效劳层面，逐步拓展到城镇棚户区和城乡危房刷新及配套基础设施建设、土地储备、农村公路建设与养护等投融资、建设及运营维护一体化效劳以及连片开发等更为普遍的公共效劳领域。新形势、新类型也带来了新的挑战，由此也要求项目加入各方应善于突破通例、立异思绪，以全新的视角看待当下的政府购置效劳。

　　2、政府购置效劳需求的特点决议了为提供效劳而制作工程不应被剔除在政府购置效劳领域之外

　　就与基础设施相关的政府购置效劳而言，既包括已建成而仅就该存量效劳需求向社会资源(实力)采购的情形，也包括为提供效劳需要新建基础设施的情形。就新建项目效劳而言，为提供效劳而建设的工程亦属购置领域，该部分事项是购置效劳承接主体为完成购置主体所需效劳的须要物质载体，没有该等工程建设投入即无法完成后续的效劳提供。国发37号涉及的棚改基础设施建设、财建34号文涉及的农村公路建设与养护效劳、财综4号涉及的前期开发建设等均将与效劳相关的建设纳入政府购置效劳领域，也应是基于这一角度的思量。

　　由此，笔者以为，将为提供效劳而需要制作的工程生硬地从购置效劳领域中加以剔除客观上也不切合此类效劳需求的特点。

　　3、政府购置效劳的实验方法包括PPP与非PPP

　　政府和社会资真相助(PPP)模式的实质是政府购置效劳。财务部在《关于推广运用政府和社会资真相助模式有关问题的通知》(财金76号)中首次提出政府和社会资真相助(PPP)模式的实质是政府购置效劳。之后，《国务院办公厅转蓬勃政部生长刷新委人民银行关于在公共效劳领域推广政府和社会资真相助模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)在PPP模式的界说中对此再次予以明确。

　　《政府购置效劳治理步伐(暂行))》(财综96号)以枚举加归纳综合方法关于应纳入政府采购目录的效劳事项作了划定，同时划定政府购置效劳可接纳购置、委托、租赁、特许谋划、战略相助等形式举行。据此可知，PPP只是政府购置效劳的方法之一，政府购置效劳的内在与外延均比PPP更为宽泛。从某种意义上讲，与基础设施相关的政府购置效劳的实验方法包括了PPP模式和非PPP模式(如无特殊说明，下文提及的“政府购置效劳”均特指“与基础设施建设相关的以非PPP模式实验的政府购置效劳”)。

　　有须要加以区分的是政府购置效劳与实验政府付费的PPP两者之间的关系，后者虽然也需要政府支付效劳费，但其基础上属于PPP领域，以是不应将政府购置效劳与实验政府付费的PPP混为一谈。

　　二、现行执法框架系统下实验政府购置效劳的注重事项

　　(一)政府购置效劳应当纳入政府购置效劳指导目录，响应支出用度应当依法列入预算，并应受中期财务妄想约束。

　　1、政府购置效劳事项应当列入本级政府购置效劳指导目录

　　凭证财综96号文划定，各级财务部分认真制订本级政府购置效劳指导性目录，确定政府购置效劳的种类、性子和内容，并凭证经济社会生长转变、政府职能转变及公众需求等情形实时举行动态调解。该步伐第十五条划定，纳入指导性目录的效劳事项，应当实验购置效劳。故，实验政府购置效劳的条件是效劳事项已经纳入本级政府的购置效劳指导目录。

　　2、政府购置效劳支出应当列入预算，并经人大审批。

　　凭证2015年新修订的《预算法》第十三条划定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调解。各级政府、各部分、各单位的支出必需以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。因此，政府购置效劳支出应当依法列入预算。

　　3、政府购置效劳支出预算还应切合中期财务妄想

　　凭证《国务院关于实验中期财务妄想治理的意见》(国发〔2015〕3号)划定，强化中期财务妄想对年度预算体例的约束，年度预算体例必需在中期财务妄想框架下举行。据此，政府购置效劳支出年度预算体例时还应受中期财务妄想约束。

　　(二)政府购置效劳的资金泉源安排应当切合执法划定

　　1、总体而言，与基础设施建设项目相关的政府购置效劳资金来自于一样平常公共预算收入和政府性基金预算收入，包括债券资金。别的，凭证《国务院关于深化预算治理制度刷新的决议》(国发45号)划定：“加大政府性基金预算、国有资源谋划预算与一样平常公共预算的统筹力度，建设将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一样平常公共预算的机制，加大国有资源谋划预算资金调入一样平常公共预算的力度”以及“增强政府购置效劳资金治理。政府购置效劳所需资金列入财务预算，从部分预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部分按有关划定开展政府购置效劳事情，切实降低公共效劳本钱，提高公共效劳质量”。据此，除了一样平常公共预算收入和政府性基金预算收入之外，政府性基金预算资金以及国有资源谋划预算资金中统筹使用的资金也可在依法经批准后调入一样平常公共预算用于其缺乏部分。

　　2、政府购置效劳的适用条件是预算能够安排，不增添政府债务

　　《政府购置效劳治理步伐(暂行)》(财综96号)第十八条划定，购置主体应当在购置预算下达后，凭证政府采购治理要求体例政府采购实验妄想，报同级政府采购羁系部分备案后开展采购运动。据此可知，政府购置效劳仅能在预算内有资金泉源安排的条件下实验。

　　与此同时，通过梳理政府购置效劳相关的几则文件发明，文件所涉及的土地储备、棚改、连片开发等特定领域有着共性之处，即在该等领域的购置效劳事项由承接主体实验后，项目自己会爆发土地出让收入、工业生长带来的税收收入、非税收入等其他预期收入；谎灾，该等领域通过政府购置效劳事项的实验能够实现新增财务收入，如若项目预期新增财务收入能够笼罩购置效劳支出自己，预算内收入就能有用笼罩预算内支出，在此条件下，此类购置效劳事项就不会特殊增添既有的财务支出肩负，自然也不会增添政府债务。

　　需要提及的是，有看法提出政府购置效劳的条件是“先预算再采购”，而政府购置效劳涉及跨年度预算，人大没有跨年度审批权限，据此以为政府购置效劳现实上是“先采购后预算”，故涉嫌违法违规。笔者以为，人大的年度预算审批权限客观上受制于现行《预算法》划定，跨年度预算审批的执法问题不但保存于跨年度实验的政府购置效劳项目中，也保存于跨年度实验的PPP项目中，虽然，跨年度的政府投资工程也同样涉及该问题。

　　三、目今的伪政府购置效劳保存的问题剖析

　　相较量PPP模式下的物有所值评价和财务遭受能力论证等项现在期严酷的流程要求，国办发96号及财综96号文等文件所设置的政府购置效劳的采购流程要求则更为简朴，并且地方政府有权因地制宜体例本级政府购置效劳指导性目录开展政府购置效劳。由此，实践中泛起了多地政府为加速项目历程、规避两个论证，以政府购置效劳之名而行纯粹采购工程、变相融资之实等伪政府购置效劳行为，其中不乏有通过简单泉源采购方法直接确定外地的融资平台或其他国有公司作为政府购置效劳承接主体的违规征象。

　　正如近期国家审计署审计长刘家义在《2015年度中央预算执行和其他财务收支的审计事情报告》中就地方政府债务审计发明违规举债问题中指出，“有的地方泛起一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省份在委托代建项目中，约定以政府购置效劳名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，差别水平保存政府对社会资源兜底回购、固化收益等允许”。

　　由于伪政府购置效劳项目既未做PPP模式下的物有所值评价和财务遭受能力论证，又未严酷凭证现行政府购置效劳系统要求落实“预算下达”、“体例政府采购实验妄想”、“合理测算安排政府购置效劳所需支出”，由此将导致该类项目可能会由于没有明确的资金泉源而无法准期纳入预算，进而会加大政府的债务肩负和财务危害。危害和危害之大，禁止忽视。

　　四、应对建议

　　(一)尽快厘清政府购置效劳与PPP的界线

　　如前所述，政府购置效劳在内在上、外延上均要比海内现行的PPP模式更为宽泛，而PPP模式的实质又是政府购置效劳。因此，当务之急，需要厘清政府购置效劳与PPP的界线，准确区分规范的政府购置效劳和以政府购置效劳名义开展的变相融资行为，在给依法合规的政府购置效劳正名的同时，让伪政府购置效劳难有藏身之地。

　　由于种种条件所限，现行的PPP政策尚无法知足所有公共效劳供应要求，包括片区开发等综合开发运营等在内的新类型的公共效劳需求迫切需要有更为宽阔的公共效劳供应渠道和更多的立异模式与之配套。在现行PPP模式的执律例则及政策空缺处，辅之以政府购置效劳的有用实验，由此将为经济新常态下的基础设施投融资需求设置以PPP模式与政府购置效劳为两翼的更为完整的公共效劳供应机制。

　　(二)增强政府购置效劳的顶层制度设计

　　笔者以为，政府购置效劳顺应了中央顶层设计的趋势要求，与其堵不如疏。为提防地方债务危害，建议无妨借鉴PPP模式的思绪，完善现有的政府购置效劳制度系统，并参照以下原则及要求实验政府购置效劳：

　　1、将政府购置效劳限制适用于预算内已有响应资金安排、能够落实资金泉源的基础设施项目(好比已有专项津贴资金等);或者通过购置效劳能够实现财务增收且增收部分能基本笼罩项目支出(建议由具备响应资质的专业机构就此出具财务可行性剖析报告)，而受制于“收支两条线”的财务资金治理要求，客观上只能通过政府购置效劳以包管供应商效劳投入及回报实现收回的基础设施项目;

　　2、政府购置效劳事项应纳入政府购置效劳指导目录治理，购置主体按划定体例的政府购置效劳实验妄想并应注重与地方都会生长妄想、其他专项妄想的协调衔接，合理妄想，实事求是;

　　3、政府购置效劳应当通过竞争性方法采购，即应按划定通过果真招标、约请招标、竞争性谈判、竞争性探讨以及简单泉源采购等五种方法选择供应商或承接主体;

　　4、政府购置效劳应基于绩效评价付费。政府购置效劳治理步伐(暂行)(财综96号)第三十一条虽划定了绩效评价制度，但仅划定将评价效果作为选择承接主体的主要参考依据，并未明确将绩效评价效果与效劳费支付数额相挂钩。为实现物有所值，按效付费不可或缺;

　　5、政府购置效劳收支应实验财务专户治理，以确保项目自力核算，专款专用。项目相关的收支应依法列入分年度预算，并应与中期财务妄想坚持一致。

　　(三)统一政府购置效劳的流程治理

　　在政府购置效劳的顶层制度设计到位前，可以参照PPP政策先行完善及制订政府购置效劳的操作流程、条约指南、采购步伐、财务治理步伐等，让地方政府在规范的基础上开展政府购置效劳的各项事情。